Gonzalo Gabriel Estrada Cervantes*
Uno de los problemas más
complejos y de mayor repercusión en los ámbitos jurídico, social y ambiental
del país es la persistente situación de irregularidad en la que se encuentran
numerosas zonas urbanas asentadas sobre terrenos de propiedad social (como ejidos
y comunidades) así como en tierras pertenecientes a la Federación. Esta
condición, además de generar incertidumbre legal, limita el acceso pleno a
servicios, derechos y oportunidades para miles de personas que habitan en
dichos espacios.
Se estima que existen más de tres
millones quinientos mil lotes habitacionales en condición de irregularidad, es
decir, viviendas construidas en predios que carecen de un título de propiedad
con medidas y colindancias definidas, lo cual impide otorgar certeza jurídica a
sus poseedores. Al menos un millón de lotes se localizan en el Estado de
México, particularmente en terrenos de propiedad social, en bienes nacionales e
incluso en zonas catalogadas como de alto riesgo.
Si bien en 1993 se dio inicio al
Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos
(PROCEDE), como resultado de las reformas al artículo 27 constitucional de
1992, dicho esfuerzo a cargo de la Procuraduría Agraria y del Instituto
Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) tuvo como objetivo principal la
delimitación de los perímetros ejidales y comunales, así como la identificación
de sus tres grandes áreas internas: las tierras parceladas, las tierras de uso
común y la zona de asentamiento humano o “fundo legal”, es decir, los solares
que conformaban el caserío de los núcleos agrarios.
Sin embargo, en el caso
específico de las zonas urbanas, en algunos estados del país solo se delimitó
el área general de asentamiento humano, sin realizar la lotificación detallada
de los solares al interior. Esta omisión ha generado diversas complicaciones
con el paso del tiempo, especialmente si se considera que han transcurrido más
de 30 años desde entonces y que el crecimiento demográfico ha sido
significativo: en 1992, México contaba con una población cercana a los 90
millones de habitantes, mientras que actualmente se aproxima a los 130
millones.
La creciente demanda de suelo
para la construcción de vivienda, tanto en zonas urbanas como en núcleos
agrarios —es decir, ejidos y comunidades— ha rebasado, desde 1993 a la fecha,
los límites de las zonas de asentamiento humano previamente delimitadas. Este
fenómeno ha llevado a que muchas nuevas viviendas se establezcan sobre tierras
de uso común y parceladas, lo cual contraviene los principios de un crecimiento
urbano ordenado. Esta expansión irregular ha generado un círculo vicioso en al
menos tres aspectos fundamentales: la falta de certeza jurídica sobre la
tenencia de la tierra, la creciente demanda de servicios públicos, y las
limitaciones en su otorgamiento por parte de los tres órdenes de gobierno
(federal, estatal y municipal).
Como consecuencia, se ha
producido un déficit fiscal, particularmente a nivel municipal. Muchos
ayuntamientos, especialmente los de menor tamaño, se ven rebasados en su
capacidad para proporcionar servicios públicos básicos. Esta incapacidad se
agrava por una limitada recaudación del impuesto predial, lo que convierte a
estos municipios en “los hijos pobres del federalismo”, dependientes casi
exclusivamente de las participaciones federales para cumplir sus funciones.
En un intento por ordenar el
crecimiento urbano en zonas de propiedad social, se han explorado diversas
alternativas, como la vía expropiatoria seguida de la titulación individual de
los solares a favor de sus poseedores, y en menor medida, mediante programas
directos de regularización. Sin embargo, estos esfuerzos se han visto
obstaculizados por la insuficiencia técnica y presupuestaria de los órganos de
gobierno responsables.
Por lo anterior, resulta urgente
una reforma integral, particularmente a la Ley Agraria y a su reglamento en
materia de ordenamiento de la propiedad rural. Dicha reforma debe permitir la
flexibilización de los mecanismos de regularización de los asentamientos
humanos en propiedad social, reconociendo formalmente los lotes que, por
razones demográficas y sociales, se han ido conformando con el paso del tiempo,
al igual que se hizo en su momento con el Programa PROCEDE.
De manera paralela, y por
disposición del Poder Legislativo, podría establecerse un fondo especial
destinado a que los estados y municipios puedan acceder a recursos financieros
para llevar a cabo las mediciones técnicas necesarias. Estos trabajos podrían
realizarse mediante procesos de licitación pública, lo que permitiría avanzar
con mayor agilidad en la regularización de lotes y la posterior expedición de
títulos de propiedad en favor de los poseedores. Con ello, se otorgaría certeza
jurídica sobre la tenencia de la tierra, facilitando la celebración de actos y
contratos válidos, así como el incremento del valor patrimonial de los
inmuebles regularizados.
Más importante aún, una vez que
las zonas de asentamiento humano hayan sido formalmente regularizadas, los
gobiernos municipales tendrían la posibilidad real de incorporar estos predios
al catastro y, por tanto, de recaudar el impuesto predial correspondiente. Este
ingreso fiscal es clave para garantizar la prestación de servicios públicos
mínimos e indispensables a los habitantes de dichas zonas.
Lo anterior requiere no solo
voluntad política, sino también una transformación administrativa sustantiva y,
en última instancia, reformas a la Ley Agraria que permitan flexibilizar los
mecanismos de regularización. Es necesario asumir que muchas de estas
situaciones no tienen marcha atrás, y que el Estado debe responder con
instrumentos normativos y operativos adecuados a la realidad territorial y
social que hoy enfrenta el país.
*El autor es Licenciado en derecho;
Maestro en Ciencias en Desarrollo Rural; y Maestro en Derecho Ambiental y de la
Sostenibilidad. Diplomado en Unión Europea.
chaloes@hotmail.com
X @gogaes
Entradas
No hay comentarios.:
Publicar un comentario